改革开放的亲历者
1978年,党的十一届三中全会决定实行改革开放,同时决定全面恢复并加强立法工作。此后40年间,我国的立法工作与改革开放相伴而行。如今,在党中央集中统一领导下,中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断完善,我国经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依,国家生活和社会生活各方面向良法善治不断发展。
“改革开放40年,我参与立法工作只有35年。”从1983年开始接触、参与立法工作,乔晓阳介绍自己时用了一个“只”字。回顾历史,谈到立法与改革的关系,乔晓阳用“既好看又好吃”这一形象比喻,赋予这个他认为是“老生常谈”的话题以时代感的新意。
“‘好看’就是在肯定现成经验的同时,这个法律要体现改革的方向,还要有时代性；‘好吃’就是能下得去嘴,能把法律规定落到实处,不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。”乔晓阳说。
在乔晓阳看来,立法和改革的关系是一对矛盾。立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法,把社会关系用法的形式固定下来,追求的是稳定性,特点是“定”。而改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变,是制度自我完善的一个手段,特点是“变”。
“改革开放40年来,立法工作的一条主线就是用‘定’的立法适应‘变’的改革。这其中,经历了先改革后立法、边改革边立法到凡属重大改革必须于法有据几个阶段,每个阶段在处理立法与改革关系的时候又有不同的特点。”乔晓阳总结说,比如,从立法有比没有好、快搞比慢搞好、宜粗不宜细,到能明确的尽量明确、能具体的尽量具体等。
回顾改革开放初期,可以看到,那个时期的立法往往带有先把制度建立起来再逐步向前推进的阶段性特点。乔晓阳印象中最为典型的就是证券法的立法工作。
1998年12月29日,九届全国人大会常委第六次会议通过证券法,自1999年7月1日起施行。这是新中国成立以来第一部按国际惯例、由国家最高立法机构组织而非由政府某个部门组织起草的经济法。然而,1990年我国才开始有证券交易活动,当时的实践经验不可能制定一部完备的法律。为什么要匆忙制定这部法呢?
“其中一个重要原因是当时发生了亚洲金融危机,一个索罗斯就把亚洲的证券市场冲得七零八落,我们需要赶快立法建立防火墙。因此,1998年制定的证券法对许多成熟的证券市场上允许做的事情都不允许,如不准搞证券期货、期权交易,不允许搞融资融券活动等。因为我们的证券市场还没有发展到那个阶段,在没有监管能力的前提下弄不好就会出现金融风险。”回忆起当时的立法背景,乔晓阳仍历历在目。
证券法通过后,乔晓阳在《人民日报》发表题为《我国证券法体现的若干重要原则》的文章,文中讲了9条原则,其中一条就是阶段性原则。直至2004年、2005年对证券法进行两次修改,才把原来不允许做的事情放开了。
“回顾过去,我的体会是,细化和详尽是现阶段提高立法质量的一个基本要求。”乔晓阳说,现在的法律汇编与上世纪八九十年代的法律汇编相比更厚了、更重了,法律数量增加了,条文更全面、更详尽了。特别是在总结实践经验的基础上,我国的立法不断精细化。一组数据直观展现了立法的愈加具体化和全面化:1979年刑法192条,1997年修订后的刑法变成452条,之后随着实践的发展先后通过10个刑法修正案；1979年刑事诉讼法163条,1996年修改增加到225条,2012年修改增加到290条,2018年修改增加到308条；2013年,十二届全国人大常委会修改特种设备安全法,草案70条,修改通过时变成101条。
伴随改革开放进入新的历史时期,立法工作也有了更高要求,处理好立法与改革关系具有更为重要的指导意义。在谈到应该如何理解立法决策与改革决策相一致时,乔晓阳认为,从国家层面来讲,重大改革决策都是党中央作出的,所以立法决策对改革决策实际上是处于适应、服务的地位。那么,党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的,应当修改法律适应改革需要,有些改革需要法律授权的,法律应当予以授权,这才是先立后破、有序进行的立法原意。
但是,乔晓阳同时强调,立法决策与改革决策相一致,绝不意味着立法仅仅是简单、单纯地抄写改革决策文字,而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到、更加符合法治要求。
“实际上,立法决策与改革决策相一致恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”乔晓阳说,立法的过程要广泛征求各方意见,特别是人民群众的意见,要经过人大常委会一审、二审甚至三审才能通过。法律通过后,各方面依法办事。在这个过程中,实现了坚持在法治框架内推进改革,也就实现了立法的引领和推动作用。
一国两制的践行者
70年来,中国特色社会主义现代化建设取得的各项巨大成就中,不能不提及祖国统一大业的重大进展。2019年是新中国成立70周年,也是香港回归22周年、澳门回归20周年。实践证明,一国两制方针政策一登上历史舞台就显示出强大生命力。一国两制政策成为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。
社会主义与资本主义是如此的不同,香港和澳门保持原有的资本主义制度,却成为建设中国特色社会主义宏伟画卷的一个精彩布局。是什么造就了如此神奇的局面呢?乔晓阳认为,靠的就是宪法的调整。
乔晓阳历经了现行1982年宪法的全部5次修订。他深深地感到,在一国两制的实践中,宪法始终发挥着国家最高法律规范的作用。“宪法是一国两制的根本保障。从法律上来讲,香港和澳门实行不同于内地的制度和政策,是基于宪法的规定；香港基本法和澳门基本法的法律地位和法律效力,来源于宪法的规定；一国两制和基本法的实施受制于宪法的规定。通过这三个方面,宪法不仅在内地,而且在香港和澳门,都发挥着国家最高法律规范的重大作用。”
在乔晓阳的心中,除了宪法,两部基本法也是他格外看重的。邓小平曾经把基本法誉为“一个具有创造性的杰作”。多年来,乔晓阳不断地思考和探索。在他看来,两部基本法的特殊性不仅体现在内容上,即规定了史无前例的一国两制,更重要的体现在实施环境上。
“两部基本法不仅要在内地的法律制度下实施,还要分别在香港的普通法制度、澳门的大陆法制度下实施,还不包括三地不同的政治社会制度、不同的意识形态等。这是基本法实施的一个最显著特点,也是对基本法条文经常出现不同理解,而且很难取得一致看法的症结之一。”乔晓阳说。
正因为两个基本法既要在内地法律制度下实施,又要分别在香港和澳门法律制度下实施,在实施初期,出现对同一条文含义上的不同解读,属于正常现象也不可能完全避免,但长此以往,基本法的权威、基本法的稳定就成了问题。因此,乔晓阳认为,应推动形成一套三地都认同的基本法法律理论指导基本法实践,大家在理解和贯彻执行基本法过程中就有了共同的语言、共同的方法,就可以把争议降到最低限度。实际上,无论在内地、香港还是澳门,对于本地的法律条文为什么大家比较容易取得一致理解?关键的一点在于对法律条文进行解读时,都遵循同样的理论、同样的规则。
乔晓阳认为,要推动形成一套三地都认同的基本法法律理论,全部采用内地的法律观念不行,全部采用香港、澳门的法律观念也不行,需要在三地法律制度的基础上多倾听各方意见和建议,展开深入的研究讨论,在一些关键问题上逐步达成共识。
“这种取得最大公约数的指导思想对于研究基本法,推动形成一套基本法的法律理论具有重要的参考意义。”乔晓阳说,目前,他正在按照这一指导思想主持编写一套基本法教材。
